Haftung für die Auswirkungen staatlicher Maßnahmen in der Corona-Krise

Entschädigungsfrage Staatshaftungsrecht

Der von der Politik verfügte „Shut-down“ hat das wirtschaftliche und soziale Leben im ganzen Land auf ein Minimum herunter gefahren. Die Behörden verfügten im März 2020 die Schließung aller Freizeit- und Kultureinrichtungen, Kinderbetreuungseinrichtungen, Gastronomiebetriebe und Einzelhandelsgeschäfte. Öffentliche Veranstaltungen wurden untersagt. Für viele Betroffene stellt das kollektive Gewerbeausübungsverbot auch nach der am 20.4.2020 verfügten Teil-Rücknahme eine existentielle Bedrohung dar. Das Soforthilfeprogramm „Corona“ der Landesregierung ist dafür kein Ausgleich. Die Entschädigungsfrage stellt sich deshalb von ganz allein, die nach den Maßstäben des Staatshaftungsrechts beantwortet werden muss. Das Staatshaftungsrecht ist nicht in einem eigenständigen Gesetz geregelt, sondern stellt einen Flickenteppich unterschiedlicher Anspruchsgrundlagen dar. Es existieren allgemeine und besondere Regelungen. § 56 Infektionsschutzgesetz enthält bereits eine Entschädigungsregelung. Sie gilt
jedoch in erster Linie für Ausscheider und Krankheitsverdächtige, die aufgrund einer Quarantäne-Verfügung einen Verdienstausfall erlitten haben. Ferner gilt sie bei Schul- und Kitaschließungen für Sorgeberechtigte, die für ihre noch nicht 12 Jahre alten oder behinderten Kinder keine Betreuungsmöglichkeit haben und deshalb einen Verdienstausfall erleiden. Sie haben Anspruch auf Entschädigung. Für gewerblich Betroffene, denen der Betrieb durch die Corona-Verordnung untersagt wurde, enthält das Infektionsschutzgesetz keine direkte Anspruchsgrundlage. Die insoweit angestellten Überlegungen einer analogen Anwendung dürften im Ergebnis unzutreffend sein, weil die dafür erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen nicht vorliegen. In erster Linie kommen für Gewerbetreibende, wozu auch freiberuflich Tätige zählen, Entschädigungsansprüche aus enteignungsgleichem oder enteignendem Eingriff dar. Diese Ansprüche sind in keinem Gesetz geregelt. Sie sind in langjähriger Rechtsprechungstradition begründet worden und rei
chen zurück auf den allgemeinen Aufopferungsanspruch aus dem Allgemeinen Preußischen Landrecht des Jahres 1794. Voraussetzung ist in beiden Fällen die Verletzung einer Eigentumsposition durch einen unmittelbaren hoheitlichen gemeinwohlbezogenen Eingriff, durch den der Betroffene ein sog. Sonderopfer erleidet. Die aktuelle Corona-Verordnung der Landesregierung vom 17. April 2020 sieht in § 4 immer noch die vollständige Schließung einer Vielzahl von Einrichtungen vor. Sie greift damit unmittelbar in eine grundrechtlich geschützte Eigentumsposition ein. Denn Artikel 14 Grundgesetz schützt
das Recht am „eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb“, und zwar als Sach- und Rechtsgesamtheit. Geschützt ist die wirtschaftliche Einheit in ihrer Funktion, somit nicht nur die Substanz, sondern auch die Funktionsfähigkeit des Betriebs. Freilich ist nicht jede betriebliche Auswirkung einer staatlichen Maßnahme zu entschädigen. Handelt es sich um inhalts- und schrankenbestimmende Maßnahmen, muss der Eigentümer und Betriebsinhaber dies entschädigungslos hinnehmen. Untersagt indes der Staat die Betriebsausübung ganz oder teilweise, liegt darin ein haftungsbegründender Eingriff. Dass die Eingriffe nach den Corona-Verordnungen gemeinwohlbezogen sind, ist eindeutig. Sie dienen der Ausbreitungsverhinderung des Virus und damit der Volksgesundheit. Ansprüche aus enteignungsgleichem Eingriff setzen die Rechtswidrigkeit der hoheitlichen Maßnahme voraus. Die Rechtswidrigkeit indiziert gleichzeitig das Sonderopfer. Denn eine rechtswidrige Betriebsuntersagung muss nicht hingenommen werden. Inwie
weit die kollektiven Betriebsuntersagungen durch die Corona-Verordnungen rechtswidrig waren, bedarf einer tiefgreifenden juristischen Untersuchung. Eindeutig ist, dass die Grundrechte während der Corona-Krise fortgelten und man wird sehen, inwieweit die Gerichte ihnen durch ihre Rechtsprechung weiterhin Geltung verschaffen. Zwischenzeitlich musste sich das Bundesverfassungsgericht mit mehreren EilAnträgen mit den Corona-Verordnungen befassen. In zwei Entscheidungen vom 15.4. 2020 (1 BvR 828/20) und 17.4.2020 (1 BvQ 37/20) hat das Gericht Anträgen auf Zulassung öffentlicher Versammlungen stattgegeben. So wie das Eigentum stellt auch die Versammlungsfreiheit ein hohes Gut dar, das nur zum Schutz gleichgewichtiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt werden darf. Die Bedeutung des Grundrechts hatten die Behörden und die Untergerichte in den beiden Fällen verkannt. Nicht ausgeschlossen ist daher, dass die weitreichenden Einschränkungen der Corona
Verordnungen später einmal von den Gerichten ganz oder zum Teil als rechtswidrig eingestuft werden. Aber selbst bei rechtmäßiger Betriebsuntersagung können die Betroffenen eine Entschädigung nach den Grundsätzen des enteignenden Eingriffs fordern. Diese Anspruchsgrundlage setzt die Rechtmäßigkeit einer staatlichen Maßnahme geradezu voraus, die der Betroffene grundsätzlich einerseits hinzu nehmen hat, andererseits aber, weil sie für ihn unzumutbar ist, entschädigt werden muss. In diesen Fällen muss der Betroffene jedoch sein erbrachtes Sonderopfer konkret begründen. Hier wird es auf die Schwere und Zumutbarkeit ankommen. Man wird allerdings argumentieren können, dass hoheitliche Maßnahmen, die einen Betrieb in eine konkrete Existenznot bringen, für den einzelnen nicht mehr zumutbar sind und damit entschädigt werden müssen.
Rechtsanwalt Dr. Klaus Märker, Freiburg

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